תם הזמן || הדיירים שמגלים: חוזה החכירה שלהם מסתיים

שכונת רחביה בירושלים | צילום: הדס פרוש, פלאש 90

זה קרה השבוע, בירושלים. כ-400 תושבים משכונות ניות, טלביה, אבו טור, גבעת אורנים, רחביה וראש רחביה, התכנסו באולם בבית יהודית בירושלים. מה שאיחד בין המאות הללו הייתה הדאגה לביתם. מבלי להיכנס לפרטי העסקאות, התברר כי יזמים שונים ואילי הון ונדל"ן, רכשו קרקעות שהוחכרו לפני עשרות בשנים למי שבנו בתים בשכונות הללו, ועתה – אם הכל יתנהל כמתוכנן – הם עתידים להידרש לפנות את ביתם.

למעשה, הבעיה הזו נוגעת לביתן של מעל 1500 משפחות ירושלמיות, אך עד מהרה הבעיה עשוייה להתגלגל לכל רחבי הארץ. בכל מקום שבו החוזה היה בחכירה ולא במכירה, ובפרט אם בצד השני לא עמדה המדינה, אלא מוכר פרטי – צרתם של היושבים בבתים אלה, אכן עתידה להיות בעייתית לפתרון. מדובר בקרקעות שלחכירתן נותרה תקופה קצרה יחסית, בת מספר שנים, ובעלי הקרקעות שרכשו אותן בשנים האחרונות למטרות מסחריות, אינם מעוניינים לחדש את חוזי החכירה (אלא אם הדבר ישתלם להם. קרי: שהדיירים יכניסו יד לכיסם, או יחתמו על ויתור לזכויות בנייה שונות וכדומה).

איך נולד המצב הזה?

מאז הקמת המדינה ועד העשור הראשון של שנות ה-2000 לא ניתן היה לרכוש בעלות ברוב המקרקעין במדינה. 93% מהקרקעות במדינה נוהלו ע"י מנהל מקרקעי ישראל – כיום רמ"י – שלא אפשר רכישת בעלות בהן.

במקום בעלות בקרקע, רשויות המדינה נתנו לרוכשים זכות חכירה לדורות בבתיהם לתקופות ארוכות של 49 שנים עם זכות להאריך את החכירה בתקופה דומה.

רוב בעלי הדירות במדינה היו חוכרים לדורות, והתפיסה שהתקבעה בציבור הייתה שדין החוכרים כדין בעלים.

תפיסה זו, התבססה לא רק על העדר אפשרות לרכוש בעלות, ועל-כך שתקופת החכירה הייתה ארוכה, אלא גם על כך שהמחיר ששולם עבור מקרקעין בחכירה לדורות היה שווה למחיר ששולם למקרקעין שהיו בבעלות פרטית.

ביטוי מובהק לתפיסה שיש לראות בחוכר בעליה של הקרקע בא לידי ביטוי ברפורמה ברשות מקרקעי ישראל בעשור הראשון של שנות ה-2000. במסגרת הרפורמה המדינה המירה לחוכרים בקרקעות עירוניות הבנויות בבנייה רוויה שבבעלותה את זכויות החכירה שלהם בזכות בעלות וזאת ללא גביית תמורה כלשהי. גם בפסיקת בתי המשפט החוכרים לא נתפסו כשוכרים רגילים. בתי המשפט קבעו שזכות החכירה לדורות היא זכות קניינית, שהציפייה של החוכרים היא שגם בתום תקופת החכירה הם יישארו חוכרי הקרקע, שזכות החכירה לדורות היא עבירה ועוד זכויות הנובעות מתפישה שחכירה לדורות כמוה כבעלות והיא שונה משכירות. 

נדגיש, כי לא כל המקרקעין שהוחכרו בחכירה לדורות היו בבעלות המדינה. המדינה החכירה בחכירת משנה גם קרקעות פרטיות שהיא עצמה חכרה, ובמקביל להחכרה בחכירת משנה את הקרקעות שהמדינה עצמה חכרה, היו גם גופים פרטיים שהחכירו לדורות קרקעות בבעלותם באופן ישיר לחברות בנייה. על הקרקעות שהוחכרו בנו החוכרים עצמם או חברות בנייה את הבתים שהוקמו. לא המדינה ולא בעלי הקרקעות (הם המחכירים) שילמו עבור פיתוח הקרקע ובניית הבתים שהוקמו. 

כיום, שכונות שלמות בירושלים בנויות על קרקעות פרטיות: טלביה, ניות, רחביה, גבעת אורנים, אבו טור, חלקים ממרכז העיר ועוד. 

אלא שהרפורמה בקרקעות העירוניות של המדינה בעשור הראשון של שנות ה-2000 פסחה על הקרקעות החכורות שאינן בבעלות המדינה. המדינה לא הסדירה את מצב החוכרים בהם.  בריק שנוצר נדחקו ונכנסו סוחרי קרקעות שמיהרו לרכוש את הבעלות בקרקעות הנ"ל בנזיד עדשים. מיד עם רכישת הבעלות סוחרי הקרקעות החלו לפעול במספר מישורים: איימו על אלפי חוכרי הדירות במקרקעין שאם לא ישלמו להם סכומי עתק הם יפונו מבתיהם בתום תקופת החכירה; במקביל הם דרשו מרשויות המדינה סכומים דמיוניים בתמורה למכירת הבעלות בקרקעות שקנו.

ומה הפתרון? לדברי אנשי מטה המאבק, הותרת הקרקעות הפרטיות ללא הסדר חקיקתי יוצרת כשל שוק והתנהגות מונופוליסטית של סוחרי הקרקעות. 

הם מדגישים, כי הבעיה של החוכרים בקרקעות הפרטיות היא בעיה בוערת הדורשת פתרון. תום החכירה בחלק מהשכונות קרוב ביותר: בראש רחביה החכירה תסתיים ב-2034, ובטלביה וניות היא תסתיים 2051. כתוצאה מכך, תושבי השכונות הירושלמיות הנזכרות, בחלקם לא יכולים למכור את בתיהם, חלקם יכולים למכור את הבתים במחיר חלקי שאינו מאפשר להם לעבור לדיור מוגן או לעבור לדירה דומה; ופרוייקטי התחדשות עירונית ופיתוח אחרים באותן שכונות לא מבוצעים. אלפי משפחות מוצאות עצמן כיום ללא הגנה בדין, תוך חשש של איבוד הדבר הבסיסי ביותר לאזרח – ביתו.

הצעת חוק חכירה הוגנת

וכאן נכנסת הצעת החוק לתמונה .

הצעת חוק חכירה הוגנת קובעת כי ככל שיש מקרקעין בבעלות פרטית אשר הבניין שעליהם נבנה לאחר שהמקרקעין הוחכרו ע"י בעליהם, כלומר מי שבנה את הבניין אינו בעל הקרקע, אזי יוכלו החוכרים באותם קרקעות: א. להאריך את חוזה החכירה שלהם בתקופת חכירה זהה ובתנאים זהים להסכם החכירה הקיים בתמורה לתשלום השווה ל- 5.5% מערך הקרקע עליה אותו בניין בנוי (בדומה לדמי החכירה המהוונים שרשות מקרקעי ישראל גובה עבור חידוש חכירה במקרקעין שאינם רוויים); ו-ב. תהיה לחוכרים זכות קדימה בכל עסקה למכירת הבעלות או החכירה הראשית במקרקעין על הקרקע שהם חוכרים.

ההסדר המוצע מאזן בין זכות הבעלות של בעל המקרקעין (שלא בנה את הבית הבנוי על הקרקע) והמקרקעין הוחכרו מתוך ידיעה שיבואו קבלנים יבנו עליהם בתים ויחכירו אותם לחוכרים, ובין זכות הקניין של החוכרים להמשיך ולחכור את בתיהם.   

חוקתיותו של חוק חקיקה הוגנת: איזון זכויות הבעלות אל מול זכות החכירה העסיק גם מדינות אחרות, אשר הסדירו איזון  זה בחקיקה זה מכבר. במדינות אלו כדוגמת ארה"ב ואנגליה  הכירו בכך שלא ניתן להשאיר את הסדרת זכויות החוכרים לדורות לכוחות השוק ויש להסדיר את זכויות החוכרים לדורות בחקיקה.

חקיקה זו הותקפה בבתי משפט באנגליה בארה"ב ככזו הפוגעת בזכות הקניין של בעלי הקרקע ובשתיהן, אנגליה וארה"ב, בתי המשפט דחו את הטענה, אישרו את החקיקות שחוקקו, ואישרו את האיזון שהוצע:  

כך לדוגמה בית הדין האירופאי לזכויות אדם קבע בעניין James v. United Kingdom שהחקיקה האנגלית שכפתה על בעל הקרקע למכור לחוכר את הבית החכור או להאריך לו את החכירה, היא חוקתית ותכליתה ראויה. בהקשר זה בית הדין פסק ש"חברות מודרניות מחשיבות דיור של האוכלוסייה כצורך חברתי ראשוני, שאי אפשר להשאיר את הרגולציה שלו לחלוטין למשחק של כוחות השוק […] גם כאשר חקיקה כזו מתערבת ביחסים חוזיים קיימים בין גורמים פרטיים."

בדומה, בית המשפט העליון האמריקאי קבע בעניין Hawaii Housing Auth. v. Midkiff שחקיקה שהעבירה בעלות על קרקעות לחוכרים של הקרקעות כדי להתמודד עם כשלי שוק היא חקיקה למטרה ציבורית ראויה. חקיקה זו בארה"ב (בדומה לחקיקה באנגליה) חייבה את הבעלים למכור את זכות הבעלות לחוכרים. בית המשפט קבע כי העובדה שיש 72 בעלי קרקע פרטיים על 47% מקרקעות האי המרכזי במדינת HAWAII מהווה אוליגופול, היוצר כשל שוק ופוגע בשוק הקרקעות במדינה.

מיותר לציין עד כמה עובדות אלו מקבילות למתרחש עתה בעיר ירושלים: רכישת הקרקעות הפרטיות בשכונות שלמות בירושלים ע"י מספר מצומצם של סוחרי קרקעות יוצר מצב העשוי לפגוע בצורה מובהקת בשוק הקרקעות בירושלים ובזכויות החוכרים.