פלוג: הממשלה פועלת לטווח הקצר ונעדרת אסטרטגיה

נגידת בנק ישראל מאשימה את הממשלה הנוכחית ואלו שהיו לפניה בחוסר בחשיבה ארוכת טווח ומחשבה על הבחירות המתקרבות במקום על השקעה לטווח ארוך. בעקבות כך נראים כשלים ברורים בחינוך, בדיור ובתחבורה שהיו נפתרים בחשיבה ובתוכנית לשנים ארוכות

בנק ישראל | צילום: shutterstock

נגידת בנק ישראל, קנית פלוג, נאמה היום (ג) בכנס "אלי הורביץ" בירושלים בנושא החשיבות של תכנון אסטרטגי והקושי ליישמו במציאות הפוליטית. הנגידה טענה כי על מנת להשיג יעדים כלכליים וחברתיים לאורך זמן, חשוב מאוד שתהיה תוכנית אסטרטגית, וכי בתחילת כהונתה של הממשלה הנוכחית ב-2015, היא אימצה הערכת מצב אסטרטגית כלכלית-חברתית וכיווני פעולה, המבחן יהיה בביצועם לאורך זמן.

הנגידה טענה שקיים מתח מובנה וטבעי בין קידום אג'נדה של ממשלה נבחרת, לבין מדיניות המתבססת על ראיה ארוכת טווח וקידום תכנית אסטרטגית, ובממשלות עם קואליציה שברירית, הנשענת על מפלגות רבות, מתחזקת ההטיה לקבל החלטות המתמקדות בהישגי הטווח הקצר.

 

ביוני 2015, אומצה על ידי הממשלה הערכת המצב האסטרטגית הכלכלית חברתית, ואף אושרו לאחריה שורה של החלטות ממשלה לאימוץ כיווני הפעולה במענה לסוגיות השונות, ולשילובם בתכניות העבודה המפורטות של המשרדים, ובתקציביהם. הסוגיות האסטרטגיות שהוגדרו הן: טיפוח ומיצוי ההון האנושי, פריון ותחרותיות, תשתיות מימון, אסטרטגיה בתחום הדיור, פיתוח כלכלי אזורי, היערכות להזדקנות האוכלוסייה, ו"ישראל דיגיטלית".

כישלון בחינוך

לטענת הנגידה נושא פיתוח ההון האנושי נכשל, למרות שזהו אחד התחומים שבהם החשיבות של תכנית אסטרטגית היא ברורה. ברם ההישגים הנמוכים והפערים בהישגים הלימודיים, ובכישורים הרלוונטיים לשוק העבודה, צפים ועולים בכל פעם. משרד החינוך תחת הנהגתם של שרי חינוך שונים הציב יעדים שונים, והתמקד בטיפול בסוגיות שונות בכל תקופה: בעוד שבקדנציה של השר סער המשרד התמקד בעיקר בשיפור במבחני מיצ"ב, בקדנציה של השר פירון התמקד המשרד  בקידום "למידה משמעותית" ובקדנציה הנוכחית, של השר בנט,  המיקוד עבר להגדלת מס' הלומדים מתמטיקה.

שינויים אלו של סדרי העדיפויות, תפיסות ודגשים כללו שינויים תקציביים, והסטות של חלק ניכר מהתקציב הגמיש של המשרד, בכל פעם כששר חדש נכנס לתפקיד. השונות בתפיסת העולם,  וכפועל יוצא ממנה באסטרטגיית הפעולה וביעדים שנגזרים ממנה, פגעו בעקביות והקשו על יישום איכותי של תכניות.

כישלון בדיור

דוגמא נוספת שהביאה פלוג הוא תחום הדיור, הצורך בתכנית אסטרטגית בתחום זה נגזר מכך שיישום המדיניות נמשך זמן רב, וההחלטות המתקבלות משפיעות על אופן השימוש בקרקע, על דמותה של הארץ והן במידה רבה בלתי הפיכות. החלטות על פיזור האוכלוסין מהוות גם בסיס לתכנון התשתיות; הצורך במלאי תכנוני גבוה על בסיס התכנית האסטרטגית נדרש גם כדי שניתן יהיה להגיב מהר יחסית על שינויים בביקוש ובמיוחד לנוכח משך הזמן הרב מהייזום ועד להשלמת בניית דירה (כ-12-15 שנה).

במאי 2017 פורסמה התכנית האסטרטגית לדיור שקבעה יעדי פעילות למערכת התכנון אשר יאפשרו את בנייתן של 1.5 מיליון יחידות דיור בשנים 2014-2040. התכנית גם קבעה יעדים לפיזור הגיאוגרפי העתידי של דירות, בהתחשב ביכולת הקליטה של הפריפריה, במצוקת הקרקע במרכז הארץ, בהתפלגות הביקושים, וביעילות הכלכלית של המשק. יעד זה שונה מהותית מהיעדים שנכללו בתכנית הקודמת.  כאשר בשנת 2005 אישרה הממשלה את  תמ"א 35 כשעיקרי התכנית הם חיזוק הישובים הקיימים והימנעות מפרבור, התחדשות עירונית, וחיזוק התחבורה הציבורית.

בהקשר הזה, אגב, ראוי לשאול האם ההחלטה של שר השיכון לקדם הקמת 18 ישובים חדשים בנגב משתלבת עם התכנית האסטרטגית הזו, ויתכן שלו הייתה מיושמת תכנית אסטרטגית בתחום הדיור בתחילת שנות האלפיים, הדבר היה מסייע ליצירתו של מלאי תכנוני גדול, והיה מאפשר לקובעי המדיניות להתמודד עם העלייה המהירה בביקוש לדירות ב-2007 באופן מהיר ומוצלח יותר.

כישלון בתחבורה

ודוגמא אחרונה, המצביעה בעיקר על קושי ליישם תכנית אסטרטגית, לדעת הנגידה היא בתחום תשתית התחבורה. אחד מהגורמים המשפיעים הן על הקושי בפיזור גיאוגרפי של האוכלוסייה והן על רמתו הנמוכה של הפיריון בישראל ועל צמיחתו האיטית, הוא הרמה הנמוכה והאיכות הירודה של תשתיות התחבורה, ובפרט של התחבורה הציבורית. כדי לטפל בכך קיבלה הממשלה כמה החלטות על תכניות השקעה ארוכות טווח בתשתיות תחבורה, שנועדו לשפר ולהרחיב את רשת הכבישים ואת מערך התחבורה הציבורית, ביניהן "נתיבי ישראל", הרכבות הקלות בירושלים ובתל אביב, וקו הרכבת בין תל אביב לירושלים.

מעקב לאורך זמן אחר ביצוען של התכניות, מעלה שהן נתקלו בבעיות רבות ביישום, ובלוחות הזמנים. רק חלק מהתכניות מגיע לכלל ביצוע, ומתוך אלה הרוב חורגות במידה ניכרת מלוח הזמנים המתוכנן להשלמתן. ולכן מובילות בטווח הבינוני להשקעה קטנה מהמתוכנן בתשתיות התחבורה.

כך למשל, הפער בין הצפי ב-2012 להוצאה התקציבית ב-2015 על תשתיות התחבורה לעומת הצפי בתחילת  2015 הגיע ל 10- מיליארדי שקלים, כלומר ההוצאה בפועל נמוכה מהמתוכנן ב-45%, וזאת אף על פי שהממשלה לא ביטלה תכניות משמעותיות לפיתוח התחבורה. לא מדובר בחיסכון בעלויות: התכניות פשוט מתבצעות בקצב אטי מהמתוכנן. להתקדמות האטית יש משמעות שחורגת מהמחסור בתשתיות תחבורה :הפיגור פוגע ביכולת לתכנן את מיקום המגורים והעסקים, היות שבניית שכונות מגורים דורשת כבישים וגישה לאזורי התעסוקה של התושבים העתידיים, ותפקודם של עסקים מושפע מנגישותם לתשתיות תחבורה.

הכישלונות הנוספים והסיבה לכך

לצד תחומים שבהם נראה שהחלטת הממשלה לאימוץ התכנית האסטרטגית הובילה לפחות לתהליך של גיבוש תכנית עבודה הנגזרת מכך, ישנן דוגמאות לנושאים שנכללו בתכנית ואינם מיושמים, למשל הקמת ועדה ליציבות פיננסית –ישנה הסכמה על נוסח החוק אולם הוא מתעכב בוועדת הכספים. התאמה הדרגתית של גיל פרישה – ביולי 2017 עצרה ועדת הכספים פעם נוספת את ההעלאה האוטומטית של גיל הפרישה לנשים, שאמור היה לעלות באופן הדרגתי החל מה- 1 בינואר 2017 ועד שנת 2022 לגיל 64 במספר פעימות. טיפול בגרעון האקטוארי של המוסד לביטוח לאומי – לא גובש תהליך לפתרון בעיית הגירעון האקטוארי. ועדה ציבורית (דומיניסיני-ניסן) הגישה המלצות ב2012, שאפילו לא נדונו בממשלה ונותרו במגירה. מאז ההחלטה ב-2015 הנושא לא נדון בממשלה.

המשותף לנושאים אלו הוא שהטיפול בהם אינו נושא פירות בטווח הקצר, וחלקם אף כרוכים בעלות לציבור בטווח הקצר. אף פוליטיקאי לא מקבל קרדיט על משבר אקטוארי או פיננסי שלא התרחש.

לצד ההתקדמות של הממשלה ביצירת התשתית לתכנון האסטרטגיה יש מקום לחזק את התהליך הזה ולהטמיעו עוד בתהליך העבודה הממשלתי בדומה לתהליך התקצוב. זאת באופן שהמגמות האסטרטגיות שהוצגו ואושרו על ידי הממשלה יהוו את החזון שלאורו מגובשות תכניות חומש ותכניות העבודה השנתיות. בפרט, חשוב שהיעדים הממשלתיים השנתיים למשרדי הממשלה, יגזרו מהיעדים ארוכי הטווח של התכנית האסטרטגית של הממשלה.

יש לחזק את המנגנונים הקיימים ולתמוך בהם על ידי הקמת ועדת שרים לאסטרטגיה ובאמצעות הצוות לניהול אסטרטגיה.

קיים מתח מובנה, טבעי,  בין קידום אג'נדה וסדרי עדיפויות של ממשלה נבחרת, לבין מדיניות המתבססת על ראייה ארוכת טווח וקידום תכניות אסטרטגיות. מצד אחד תיכנון, גיבוש, ויישום תכנית אסטרטגית הפועלת להשגת יעדים לאורך זמן הם תנאי הכרחי כדי להתקדם בעקביות להשגת היעדים המשפיעים על תחומים מרכזיים לפיתוח הכלכלה והחברה.

מאידך, מטבע הדברים, לכל ממשלה שנבחרת יש רצון להשפיע על כיווני המדיניות ולהטביע את חותמה. רצון זה מתחדד בממשלה הנשענת על קואליציה שברירית שמבחן המפלגות המרכיבות אותה יהיה בזמן לא רחוק (ובעיתוי שלא תמיד ידוע) בקלפי. בממשלה כזו מתחזקת ההטייה הטבעית בכיוון של קבלת החלטות המתמקדות בהישגי הטווח הקצר, על פני האלטרנטיבה של הליכה במסלול אסטרטגי שהותווה על ידי הממשלה הקודמת, ואת פירותיו תקצור, אולי, רק הממשלה הבאה….

המבחן של העבודה האסטרטגית של הממשלה יהיה ביישום תכניות עבודה של משרדי הממשלה הנגזרות מהתכנית האסטרטגית, וההמשכיות של ישומן לאורך זמן ולאורך קדנציות של ממשלות שונות. התכניות חייבות להתבסס על תשתית ידע רחבה (בהקשר הזה, תפקידו של בנק ישראל כגורם מייעץ מקצועי, עצמאי  ובלתי תלוי הוא חשוב) ועל עבודת מטה איכותית במשרדים הרלוונטיים, שמנוטרת במידת הצורך על ידי אגף התקציבים. לצורך כך יש גם חשיבות רבה לחיזוקו של דרג מקצועי יציב, שיבטיח את המשקל הראוי להמשכיות וראייה ארוכת טווח.

כתיבת תגובה