מבתי הדין ועד קופות החולים • דו”ח המבקר, סיקור נרחב

ביקורת על מרבית תחומי החיים: מבקר המדינה מתניהו אנגלמן אישר לפרסם את חלקו השלישי של דוח המבקר לשנת 2020 • סקירה נרחבת לחלק מ-23 פרקי הביקורת המקיפים • מספקי המזון המונופליסטים, עובר ברשות מקרקעי ישראל ובתי הדין הרבניים ועד לקופות החולים שחורגות מחוקי השיווק תוך שימוש בהליכים אגרסיביים להעברת מבוטחים • סקירת הנושאים החשובים בדו”ח

מבקר המדינה מתניהו אנגלמן מוסר את הדו"ח על הרשויות המקומיות ליו"ר הכנסת יריב לוין | צילום (ארכיון): עדינה ולמן, דוברות הכנסת

מבקר המדינה מתניהו אנגלמן אישר לפרסם (לאחר שתי דחיות בשל אסון מירון והמצב הביטחוני) את חלקו השלישי של הדוח השנתי לשנת 2020. הדוח מכיל גם ביקורת על חשבונות לשנת הכספים 2019. פרקי הדוח מעלים על סדר היום הציבורי ממצאי ביקורת חשובים הנוגעים לכלל תחומי החיים.

בהקדמה לדוח כותב אנגלמן, כי, “דוח זה מכיל 23 פרקי ביקורות במגוון נושאים חשובים הנוגעים לחיי הציבור בישראל. דוח זה הוכן במהלך תקופת הקורונה ומשקף המשך פעילות של ביקורת המדינה בשנה החולפת. שנה בה חשיבות הביקורת התחדדה ותרומתה הינה משמעותית”.

250/200 סייד בר + קובייה

אנגלמן כותב עוד כי בעבודת הביקורת הקפיד לשוב ולקיים ביקורות מעקב על נושאים חשובים כגון התמודדות משטרת ישראל עם החזקת אמצעי לחימה לא חוקיים ואירועי ירי ביישובי החברה הערבים ובישובים מעורבים, הטיפול במניעת אלימות בספורט, הפעלת חדרי ניתוח, רישום זכויות מקרקעין ברמ”י ובחינוך למניעת גזענות.

“סוגיית הפשיעה בחברה הערבית מעסיקה את החברה הישראלית זה כ-20 שנה”, טוען אנגלמן. “ועל אף פעולות שננקטו המצב הולך ומחמיר. בשנת 2018 הייתה עלייה של 19% במספר אירועי הירי לעומת השנה שקדמה לה, ובשנת 2019 הייתה עלייה של 8% במספר אירועי הירי, עד לשיא של כ-9,200 אירועים באותה שנה. רק בשילוב זרועות של הממשלה, המשטרה והנהגת החברה הערבית אפשר להביא להפחתת האלימות הגואה בחברה הערבית, להעלות את הביטחון האישי ביישוביה ולשפר את איכות החיים של החברה הערבית בישראל”.

לדבריו, “חובתם של הגופים המבוקרים היא לפעול בדרך מהירה ויעילה לתיקון הליקויים שהועלו בדוח זה, כדי לקדם את השירות הציבורי בישראל, ובכך לשפר את איכות החיים והסביבה של תושבי ישראל”.

מונופול ספקי המזון

הדוח עוסק בין היתר בטיפול במונופולין ובריכוזיות בענף המזון. המשק בישראל מתאפיין כידוע בריכוזיות על-ענפית יְתֵרָה בהשוואה לשווקים אחרים, והביקורת נערכה בשורה ארוכה של רשויות וגופים הנוגעים בדבר במישרין ובעקיפין, לבחון כיצד התמודדו עם הסוגיה.

בביקורת נמצא כי קיימת ריכוזיות גבוהה של ספקי מזון בקטגוריות מסוימות בענף המזון, כאשר עשרת ספקי המזון הגדולים מחזיקים יחד בנתח שוק המוערך בשיעור של כ-54% בממוצע מכלל ענף המזון ותחום מוצרי הצריכה. לארבעה מהם יש נוכחות שוק משמעותית (מעל 10% כל אחד) בכמה קטגוריות בענף המזון (כמו בשר, חלב ודגים). רשות התחרות בחנה בחלק מקטגוריות אלו את השפעתה של ריכוזיות זו על רמת התחרות ועל יוקר המחיה. עם זאת, יותר מ-20 שנה לא הכריזה רשות התחרות על בעל מונופולין בשוק המזון.

עוד עלה בביקורת כי ב-2019 היו 810 חנויות גדולות, מתוכן 194 חנויות גדולות בעלות שיעור מחושב (נתח השוק שיש לקמעונאי גדול בקבוצת התחרות) של יותר מ-30%, ומתוכן 53 בעלות שיעור מחושב מעל 50%. רשות התחרות לא בחנה את השפעתו של החוק על הריכוזיות הגיאוגרפית ועל מחירי המצרכים באזורים אלו. עד לפקיעתה של הוראת השעה במרץ 2020 לא עשתה רשות התחרות שימוש בכלים שהעניק לה המחוקק בעניין קמעונאי גדול שיש לו באותו אזור ביקוש לפחות שלוש חנויות והוא בעל שיעור מחושב העולה על 50%.

בנוסף, הרשות להגנת הצרכן מבצעת 1-2 בדיקות בממוצע בשנה, לכל קמעונאי גדול. היקף בדיקות כזה אינו מאפשר בקרה יעילה על אמינות המידע שהקמעונאים מפרסמים. עוד נמצא כי עד מועד סיום הביקורת, כשש שנים מיום כניסתו לתוקף של החוק לקידום התחרות בענף המזון, לא בחנו רשות התחרות והרשות להגנת הצרכן, כל אחת בתחומה, את השפעתו הכוללת של החוק על הגברת התחרות בענף המזון ובתחום מוצרי הצריכה ועל השינויים במחירי המצרכים ולא בחנו דרכים נוספות לקידום מטרות החוק.

נמצא כי פרק הזמן לטיפול של משרד החקלאות בבקשת יבוא צמחי הוא ארוך מאוד. יבוא ממספר מצומצם של מדינות עלול לגרום להיעדר תחרות שיוביל להתייקרות, כמו למשל, מחיר האננס שבישראל גבוה פי 6 בממוצע ממחירו בחו”ל. בנוסף, הליך הפיקוח של שירות המזון הארצי במשרד הבריאות על יבוא מזון, רגיש מסורבל וארוך.

מבקר המדינה ממליץ, בין היתר, לרשות התחרות להשתמש בכלים שהעניק לה המחוקק בהתאם לצורך לשם הסרת חסמים לקידום התחרות בענף המזון והורדת יוקר המחיה בישראל, כמו הכרזה על מונופולין וקבוצת ריכוז ומתן הוראות במקרים מתאימים, כדי לרסן את כוחם.

בנוסף, על הרשות להמשיך לפעול לקידום יבוא מקביל, לבחון חלופות ולגבש אמצעים מתאימים לפעולה מול היבואנים הישירים. על משרדי הכלכלה והאוצר לבדוק מפעם לפעם שהפעולות שעשו לצורך הורדת יוקר המחיה משיגות את מטרתן, ולבחון דרכים שבאמצעותן תתגלגל הפחתת המכסים לצרכנים. על כל הגופים הרלוונטיים לפעול באמצעות הכלים שעומדים לרשותם להשגת המטרות שהציבה הממשלה הנוגעות להורדת יוקר המחיה בישראל.

מצב המדינה

המבקר בחן לעומק את הדוחות הכספיים של מדינת ישראל ליום 31.12.2019 – התחייבויות ארוכות טווח של המדינה. הדוחות הכספיים של המדינה מציגים בין היתר את היקף ההתחייבויות ארוכות הטווח של הממשלה, ומדגישים סיכונים פיננסיים מסוימים שאינם כלולים בתקציב המדינה, המנוהל על בסיס מזומן.

למדינת ישראל התחייבויות ארוכות טווח בהיקפים גדולים מאוד העומדים על כ- 3 טריליון שקל, נכון לסוף שנת 2019, שהעיקריות שבהן הן ההתחייבויות של המוסד לביטוח לאומי שנתוניו הכספיים מאוחדים בדוחות הכספיים של המדינה, וההתחייבות בגין הפנסייה התקציבית של עובדי המדינה.

בביקורת עלה מבחינת הדוחות הכספיים מיום 31.12.19 כי סך התחייבויות המדינה בסוף שנת 2019 עמד על 2,920 מיליארד שקל, לעומת 2,562 מיליארד שקל נכון לסוף שנת 2018, גידול של כ-14%. עיקר הגידול נבע מגידול בהיקף של כ-314 מיליארד שקל, בסעיף התחייבויות בגין זכויות עובדים ומגידול בסעיף עתודות בגין אירועי ביטוח המושפעים, בין היתר, מחישובים אקטואריים.

המבקר מצא כי לא ניתנו הערכות להחלטות חשובות בנושאים כספיים הנוגעים להיקף ההתחייבויות של המדינה; מתבצע חישוב חשבונאי שונה על ידי ישויות ממשלתיות שונות מה שיכול להביא להצגת הנתונים בדוחות באופן לא אחיד, ומקשה את ניתוחם; בביקורת עלה כי הדוחות הכספיים של המדינה אינם כוללים ניתוחי רגישות חרף הוראות התקינה החשבונאית הממשלתית הבין-לאומית.

בנוסף, הגירעון הנצבר של הביטוח הלאומי ליום 31 בדצמבר 2019 הוא  586 מיליארד שקל, ונובע בעיקר מהתחייבויות ביטוח לאומי בגין זכויות עתידיות שנצברו למבוטחים עד מועד עריכת הדוחות הכספיים. כמו כן, בהתאם לדוח האקטוארי המלא של ביטוח לאומי, בשנת 2044 לא יישארו לביטוח לאומי עודפים לכיסוי הגירעון שלו. מניתוח  ראשוני, שביצע אקטואר הביטוח הלאומי בעקבות השפעת הקורונה עולה כי מועד התאפסות הקרן תוקדם בכשנה וחצי, לתחילת שנת 2043 (על פי התרחיש האופטימי).

מבקר המדינה ממליץ כי תהליכים מהותיים, המשליכים על תקציב המדינה ועל ההתחייבויות ארוכות הטווח של הממשלה, ילוו בייעוץ אקטוארי. כמו כן המליץ המבקר כי לנוכח היקפן הכספי המהותי של התחייבויות המדינה כפי שעולה מהדוחות הכספיים, מומלץ כי החשבונאי הראשי במשרד האוצר יבחן מינוי אקטואר ממשלי.

קופות החולים מצפצפות על החוק

מבקר המדינה ערך ביקורת בנושאים פיננסיים ואחרים הקשורים לקופ”ח מכבי המחזיקה בין היתר באסותא מרכזים רפואיים בע”מ ובאסותא אשדוד בע”מ, בעומתת קרן מכבי ובחברות בנות המספקות שירותים בעיקר לחברי קופ”ח מכבי.

בביקורת נמצא כי ב- 31.12.19 הסתכם הגירעון של מכבי בנכסים נטו לשימוש לפעילות בכ-2.8 מיליארד שקל. גירעון זה הוא חלק מהגירעון המצטבר שבו מצויות ארבע קופות החולים ושסכומו הכולל, ב-31.12.19 היה כ-15.6 מיליארד שקל. גירעון זה מובלע באמצעות האופן שבו מוצגים סעיפי המאזן. החלופה החשבונאית מאפשרת דרך הצגה זו, אך מהותית הבחירה בדרך זו יוצרת מצב בו היקף הגרעון אינו בולט, דבר העלול לפגוע בהחלטות שמקבלת הקופה וגם בהחלטות משרדי הבריאות והאוצר, המאסדרים של הקופה.

הבדיקה העלתה כי כל קופות החולים חרגו בשנת 2019 מההוצאה המותרת של הוצאות השיווק והפרסום בין היתר בגין יצירת קשר עם חברים שאינם חברי הקופה (כלומר, הפרסום לעבור קופה מדי רבעון. ד”ש), בסכום כולל של כ-100 מיליון שקל. קופ”ח מכבי חרגה ב-35 מיליון שקל.

כל קופות החולים נמצאות בגירעון בהון החוזר. סכום הגירעון נע בין 1,052 מיליון שקל בלאומית שירותי בריאות ל-5,371 מיליון שקל בשירותי בריאות כללית לשנת 2019. הגירעון בהון החוזר של מכבי ב-31 בדצמבר ב-2019 היה 1,506 מיליוני שקלים.

משרד מבקר המדינה הסב בדוח את תשומת לב משרדי הבריאות והאוצר לגירעון המצטבר הכולל בנכסים נטו לשימוש לפעילות שבו מצויות ארבע קופות החולים, ובכלל זה לגירעון המצטבר בנכסים נטו של קופ”ח מכבי, ולצורך לגבש עבורן ואיתן תוכנית סדורה רב-שנתית שתביא לכיסוי הגירעון.

פקקים בחדרי ניתוח

בתחום הרפואי בחן המבקר את אופן הפעלת חדרי ניתוח בבתי חולים כלליים שאם לא מטופלים כראוי עלולים להביא להיווצרות “צווארי בקבוק” הגורמים להתארכות התורים לניתוחים. בסוף 2019 היו 458 עמדות ניתוח בכל בתיה”ח בישראל, תוספת של 25 עמדות מ-2017, מועד פרסום דוח מבקר המדינה הקודם.

בדוח הקודם (2017) נמצא כי למשרד הבריאות אין מידע מלא ואמין על הניצולת והתפוקות של חדרי הניתוח, והדבר פוגע ביכולתו למלא את תפקידו כגורם המפקח. אמירתו המרכזית של המשרד בתשובתו לדוח הקודם הייתה, שהוא יקים ועדה רב-תחומית שתמפה את ניהול התהליכים והתפעול של חדרי ניתוח, תגבש נהלים וסטנדרטים ותקבע תורת הפעלה סדורה. בביקורת המעקב עלה כי משרד הבריאות הקים ועדה כזו לקראת סיום הביקורת הנוכחית, בספטמבר 2020.

מיצוי של חדרי הניתוח בבתיה”ח הממשלתיים ושל הכללית (תכנון, הקצאה, שיבוץ וביצוע): בדוח הקודם בבתיה”ח שנבדקו – וולפסון, נהרייה ובילינסון – עלה כי מידת היעילות של הקצאת חדרי הניתוח למחלקות, התכנון בפועל של הניתוחים וניטור הביצוע של הניתוחים לעומת התכנון, לקו בחסר, הן בשל היעדר מערכת תומכת תהליך (בחלק מבתיה”ח הפעולות האמורות מתבצעות באופן ידני) והן בשל היעדר מדיניות של משרד הבריאות לאופן ההקצאה, לתכנון ולניצולת חדרי הניתוח הרצויה. בביקורת המעקב עלה כי משרד הבריאות לא הטמיע מערכת ייעודית בבתיה”ח; בבתיה”ח שנבדקו לא חל שינוי בשיטת שיבוץ הניתוחים ובאופן הפיקוח על המחלקות לצורך מיצוי מלוא הפוטנציאל הקיים, המשרד גם טרם הגדיר יעד לניצולת חדרי הניתוח בבתיה”ח הממשלתיים.

  • משרד הבריאות לא הגדיר מדד ייעודי לשיעור הניתוחים המבוטלים והנדחים בבתיה”ח באופן בלתי צפוי, והוא גם לא חייב את בתיה”ח הממשלתיים לתעד אירועים כאלו, לכן לא היה למשרד מידע על היקף התופעה בבתי”ח אלה והוא גם לא ניתח אותה.
  • בבתיה”ח הממשלתיים הקטנים פועלים בשעות אחר הצהריים רק 17% – 50% מחדרי הניתוח
  • ישנם בתיה”ח שהיחס בין מיטות הניתוח למיטות ההתאוששות נמוך מהתקן.
  • משרד הבריאות לא קבע תורה סדורה ולא הטמיע מערכת או קבע מתודולוגיה אחידה למדידת התורים לניתוחים.
  • חוסר בתקנים של רופאים מרימים בחדרי הניתוח.

מבקר המדינה המליץ למשרד הבריאות לקבוע לוח זמנים לעבודת הוועדה שהקים בספטמבר 2020, לשם קביעת אסטרטגיית עבודה בחדרי ניתוח ולאחר בחינת המלצותיה לגבש תוכנית סדורה, שתכלול את המרכיבים שיש לעסוק בהם במטרה לשפר ולייעול את תפעול מערך חדרי הניתוח, כן עליו לקבוע את המשאבים שיש להקצות לשם כך ואת לוח הזמנים ליישום ולהטמעת התוכנית.

די לגזענות

בתחום החינוך בחן המבקר שורה של תוכניות לחינוך לחיים משותפים ולמניעת גזענות.

  • התוכנית המערכתית חינוך לחיים משותפים ולמניעת גזענות
  • תוכניות לפיתוח מקצועי ועידוד ניהול של שיח מוגן
  • תוכנית בין-משרדית לקידום ולשילוב יוצאי אתיופיה במערכת החינוך – דרך חדשה
  • תוכנית מערכתית ייעודית לחיים משותפים בין יהודים לערבים
  • שילוב נושא מניעת הגזענות בהוראת מקצוע ההיסטוריה בחינוך הממלכתי
  • מינוי ממונה על מניעת גזענות למערכת החינוך
  • שילוב נושא מניעת הגזענות בתוכנית להכשרת עובדי הוראה
  • תוכנית לקירוב בין תלמידי המגזר החרדי לתלמידי שאר המגזרים – ביקורת המעקב בחנה נושא זה לראשונה, ועלה כי משרד החינוך לא קבע בתוכניות האסטרטגיות שלו מטרות ויעדים ייחודיים לקירוב בין תלמידים חרדים לתלמידי שאר המגזרים למרות הדעות הקדומות והסטראוטיפים השליליים של בני הנוער כלפי אוכלוסייה זו. עוד עלה כי תלמידים מהמגזר החרדי אינם נפגשים עם תלמידים ממגזרים אחרים.

מבקר המדינה המליץ כי משרד החינוך יוסיף ויפעל לקידום התמודדות מערכתית עם תופעת הגזענות ויקדם חינוך לחיים משותפים, מתוך העברת מסר לכל הזרמים במערכת החינוך – הן לתלמידים והן למורים לאורך כל הרצף החינוכי – לגבי החשיבות הראשונה במעלה של הנושא.

פער בבתי הדין

ביקורת קשה נרשמה כנגד השירות לציבור בבתי הדין הרבניים. בביקורת עלה כי הנהלת בתי הדין הרבניים טרם גיבשה תוכנית אסטרטגיית כלל ארגונית אשר מסנכרנת את כלל הפעילויות ליישום סטנדרטים של שירות.

ועדה להשוואת תנאים לבתי המשפט שמונתה על ידי הממשלה מצאה כי קיים פער בנוגע למשאבים העומדים לרשותם של בתי הדין, לעומת המשאבים העומדים לרשותם של בתי המשפט, והמליצה בין היתר על שיפור בתחום המחשוב והבינוי. בפועל טרם ניתן מענה לפערים שעלו. בביקורת נמצאו הנקודות הבאות:

  • הנהלת בתי הדין חורגת בשלושה משבעת המדדים שנקבעו באמנת השירות.
  • חריגות נרשמו במשכי זמן ההמתנה ממוצעים למועדי דיונים. כך למשל נמצא כי זמן ההמתנה הממוצע הקצר ביותר לדיון ראשון במזונות ילדים בכל בתי הדין (למעט שלוחת אריאל) הוא למעלה מחודשיים וחורג מהיעד שנקבע הן מהקבוע באמנה והן מהקבוע בתוכנית העבודה של הנהלת בתי הדין. כל בתי הדין אינם עומדים בהתחייבות המפורטת באמנה לקביעת דיון ראשון תוך 21 יום בממוצע.
  • מגוון הפעולות שניתן לבצע מרחוק באמצעות אתר האינטרנט של בתי הדין הרבניים הוא מצומצם. רק שלושה טפסים מקוונים וניתן לשלוח אותם באתר האינטרנט, טופס אחד מהם – “בקשה כללית” – מאפשר הגשת 65 סוגי בקשות שונים. לגבי טופס זה – הגשת הבקשה אומנם נעשית באופן מקוון, ואולם היא אינה משויכת לתיק הרלוונטי, ועובדי המזכירויות נדרשים לעשות פעולה זו.
  • עלה כי למרות שהצורך בשדרוג מערכת המחשוב עלה לפני ארבע שנים, עדיין לא הושלם המהלך להחלפתה. באוקטובר 2020 חלה תקלה חמורה במערכת הממוחשבת לניהול תיקים של בתי הדין.
  • באתר האינטרנט של בתי הדין הרבניים אין אפשרות לבקש התאמת נגישות לאנשים עם מוגבלות

לחיוב מצוין בדוח כי הנהלת בתי הדין ביצעה פעולות לשיפור השירות לציבור ובהם הקמת מוקד טלפוני חדש ב-2019, השתתפות יזומה בסקר של היחידה לשיפור השירות ב-2019 ומינוי מנהלת תחום השירות לציבור ב-2019. כמו כן, הקימה הנהלת בתי הדין מערך דוחות בינה עסקית (BI) המשמשים אותה לניתוח מידע וקבלת החלטות. עם זאת, יצוין כי המערכת נמצאת בשלבי פיתוח נוספים במטרה לשפר את יכולת הניתוח של הנתונים.

מומלץ כי הנהלת בתי הדין תמשיך לפעול לשיפור השירות לציבור באמצעות תכנון השירות בראייה כלל-ארגונית, תפעל לשדרוג ערוצי הקשר הדיגיטלי עם הציבור ותרחיב את הפעולות העצמאיות שניתן לבצע מרחוק תעדכן, תתקף ותפרסם את אמנת השירות לציבור; ותוודא כי בתי הדין ישיגו את יעדיה, כדי להבטיח שירות איכותי ומיטבי לציבור הבא בשעריה.

870/135 ליינר ארטקל

אילת נותרה הרחק

מבקר המדינה שבחן את פעולות הממשלה לקידום התיירות באילת ותוכניות לפיתוחה הכלכלי, ציין בדוח, כי אילת נותרה חשופה לסיכונים הנובעים מתלותה ומתלות תושביה בענף עיקרי אחד – ענף התיירות. כ-90% מהמשרות בעיר קשורות לענף התיירות. איום זה הגיע לכדי מימוש משמעותי במהלך שנת 2020 בשל התפרצות מגפת הקורונה, והדבר גרם לשיעורי אבטלה גבוהים ולמשבר כלכלי קשה בעיר.

  • שלוש החלטות שקיבלה הממשלה בתשע השנים האחרונות בעניין הפיכתה של אילת לעיר ספורט בין-לאומית, טרם יושמו במלואן.
  • משנת 2004, שבה הוחלט כי יש לשווק למכירה את מתחם הלגונה המזרחית באילת, ועד מאי 2019, מועד פרסום השיווק של שלושת המגרשים הראשונים במתחם, חלפו כ-15 שנים.
  • ההליכים בעניין מיזם הקמת קו הרכבת לאילת בעקבות החלטות ממשלה מצויים זה עשור בשלבי הכנה או בדיקה. טרם הושלם שלב תכנון כל תוואי הרכבת לאילת וטרם ניתן תוקף לתוכנית סטטוטורית לתוואי הקמת המסילה על כל מקטעיה.
  • אף שידוע זה שנים רבות לגורמים הנוגעים בדבר על הסכנות הטמונות בכביש 90, שהתרחשו בו 2,480 תאונות בשנים 2003 – 2020, חלקן חמורות ורוב התאונות החמורות חזיתיות, ועל הצורך הניכר בשדרוגו, לא נמצא כי בוצעו בצורה מספקת פעולות ומהלכים אופרטיביים שנועדו לטפל כראוי בסכנות שאליהן חשופים הנוסעים בכביש זה.
  • בסיס חיל הים תופס שטח הן בחופי אילת והן בשטח העיר, ושוררת הסכמה בקרב הגורמים הרלוונטיים כי הדבר מהווה חסם להתפתחות העיר. במשך כ-15 שנים מתקיימים דיונים במסגרות שונות בעניין פינוי, מלא או חלקי, של הבסיס – אך אלו לא הבשילו לכלל מעשה, ולא קידמו את פינויו או את צמצומו.

מבקר המדינה המליץ לקדם פעולות שיאפשרו את הרחבת סוגי הענפים הכלכליים שאילת נשענת עליהם, לרבות פעולות מקדמיות, ולהבטיח את יישומה של התוכנית הרב-שנתית שעליה החליטה הממשלה באוגוסט 2019 ואת יישום יתר הפרויקטים הקשורים באילת.

על הגופים הממשלתיים המעורבים בנושא לפעול, כל אחד בתחומו, על מנת להביא ליישומן של התוכנית הרב-שנתית ויתר החלטות הממשלה בעניין אילת, זאת כדי לקדם את העיר אל עבר המטרות שנקבעו בהן, למנף את הפוטנציאל הטמון בה וליצור מנועי צמיחה חדשים לכלכלתה, לצד המשך חיזוק מעמדה כעיר תיירות.

רמ”י טעונה שיפור

גם השירות לציבור ברשות מקרקעי ישראל ספג ביקורת קשה. מבקר המדינה בדק ומצא כי רמ”י טרם הגדירה אסטרטגיית שירות שתכליתה לסייע לנותני השירות להבין מה מצופה מהם במפגש השירות עם הלקוח ולא גיבשה תוכנית עבודה לטווח הבינוני והארוך המתרגמת את עקרונותיה לפעולות אופרטיביות וכוללת לוח זמנים לביצוען. בשנים 2016 – 2020 לא דנה מועצת מקרקעי ישראל בנושא השירות לציבור.

  • רמ”י טרם גיבשה אמנת שירות ולא פרסמה לציבור SLA (משך הזמן שהגוף הממשלתי מתחייב לו לסיום תהליכי הטיפול בפניות הלקוחות בנוגע לכל שירות) לכלל ההליכים שהיא מבצעת בכלל יחידותיה, למעט בנוגע לארבעה הליכים המבוצעים במוקדי השירות המהיר.
  • רמ”י לא הקימה מערכת למדידת משכי הטיפול שניתן במוקדי השירות המהיר ולא דרשה מהחברות שמפעילות את מוקדי השירות המהיר למדוד בעצמן במערכת ממוחשבת את משכי הטיפול ולדווח לה על ממצאי המדידה.
  • מספר הטפסים באתר האינטרנט של רמ”י שמאפשרים לבצע הליך מקוון מלא הסתכם במועד סיום הביקורת בשישה בלבד מתוך 164 טפסים.
  • רמ”י לא קבעה בתוכניות העבודה שלה מהם השירותים שבהם מתוכננת הפחתה של דרישת מידע ומסמכים מהציבור וגם לא קבעה את היעדים לצמצום היקף המידע והאישורים הנדרשים מהציבור.
  • תוכניות העבודה של רמ”י לשנים 2020-2017 לא כללו תוכניות המפרטות משימות ויעדים בנוגע להנגשה לציבור של מאגרי המידע הנמצאים ברשותה. באתר מאגרי הממשלה פורסמו רק שלושה מאגרי מידע של רמ”י, ואף הם אינם עולים בקנה אחד עם הנדרש בהנחיות רשות התקשוב.
  • בנוגע למוקד הטלפוני ומוקדי השירות המהיר נמצא כי בשנת 2019 התקבלו במוקד הטלפוני כ-163,000 פניות. יותר משליש (35%) מהן היו בירורים בעניין אישורי זכויות והעברת זכויות. שירותי המוקד הטלפוני שסיפקה רמ”י לציבור במשך השנים היו מצומצמים ועדיין לא מבוצעים בו פעולות נפוצות כגון גביית תשלומים והפקת אישורי זכויות.
  • לשירות פנים אל פנים שניתן במוקדי השירות המהיר יש תלות גיאוגרפית: לא ניתן לקבל שירותים בכל מוקד ומוקד לגבי נכסים בכל האזורים אלא לגבי חלקם.
  • בנוגע לשירות הניתן בעת משבר הקורונה, נמצא כי רמת השירות שסיפקה רמ”י באמצעות מוקדי השירות המהיר בתקופת הקורונה (טיפול בבקשות שהוגשו באינטרנט) הייתה נמוכה יחסית לרמת השירות שהיא סיפקה קודם לכן, וכפועל יוצא מכך הצטבר במוקדי השירות המהיר מספר גדול של תיקים שהמתינו לטיפול.
  • בנוגע לנגישות השירות לאנשים עם מוגבלות נמצא כי במועד סיום הביקורת רמ”י טרם החלה בביצוע בדיקה לזיהוי התאמות הנגישות הנדרשות בשירותים שהיא מספקת לאנשים עם מוגבלות אף שעל פי התקנות היה עליה לבצע את הבדיקה יותר משש שנים לפני כן. כמו כן, רמת הנגישות של יישומים מסוימים באתר האינטרנט של רמ”י עדיין אינה גבוהה כנדרש בתקנות.

לחיוב צוין כי  רמ”י פיתחה באתר האינטרנט שלה אזור אישי אשר מאפשר לציבור לקבל מידע על מקרקעין הנמצא ברשות רמ”י. וכן הסדירה הליכים מקוונים מלאים בענייני אישור לתוספת בנייה במסגרת בנייה רוויה, רישום למאגר המודדים ואכלוס משתכנים.

מבקר המדינה ציין בדוח כי ממצאי דוח זה העלו כי שירותיה של רמ”י לציבור טעונים פיתוח ושיפור.  כמו כן, בעניין פעילותה של רמ”י בתקופת הקורונה יצוין כי רמת השירות שהיא סיפקה באמצעות מוקדי השירות המהיר הייתה נמוכה יחסית לרמת השירות שהיא סיפקה קודם לכן. על רמ”י לפעול לתיקון הליקויים שפורטו בדוח זה וזאת כדי להבטיח שירות מתקדם, יעיל ומותאם לצורכי הציבור.

רמ”י: מעקב רישום זכויות

רשות מקרקעי ישראל (רמ”י) גם עמדה לביקורת בנושא רישום זכויות במקרקעין שבניהול רשות מקרקעי ישראל. מדובר בביקורת מעקב, לאחר שבשנת 2015 פרסם משרד מבקר המדינה דוח בעניין “רישום זכויות במקרקעין שבניהול רשות מקרקעי ישראל” (הדוח הקודם) בעקבות ביקורת שביצע בנושא זה (הביקורת הקודמת).

להלן הממצאים שנבדקו בביקורת והקודמת וכעת בביקורת המעקב:.

  • רישום הפרצלציה סמוך לאישור תוכנית מפורטת ברמ”י – נמצא כי הליקוי שצוין בדוח הקודם – הבטחת רישום הפרצלציות סמוך לאישור תוכניות מפורטות במוסדות התכנון, תוקן במידה מועטה – לגבי כ-42%, כ-84% וכ-89% מיחידות הדיור (יח”ד) שתכננה רמ”י בשנים 2016 – 2018 בהתאמה טרם נרשמה פרצלציה, אף שעברו בין שנתיים לארבע שנים מעת אישור התוכניות במוסדות התכנון.
  • פיקוח ומעקב לגבי ביצוע פרצלציות ברמ”י – נמצא כי הליקוי שצוין בדוח הקודם – אי ביצוע פיקוח ומעקב יעילים לגבי רישום פרצלציה שנעשה בידי גורמי חוץ, תוקן במידה מועטה. בבדיקה של 103 תוכניות שתכננו חברות מתכננות ושאושרו בשנים 2016 – 2018, נמצא כי לגבי 32 (כ-31%) מהן, אגף התכנון ברמ”י לא עקב אחרי אבני הדרך הנוגעות להכנת תוכנית לצורכי רישום ורישומה, וממילא לא תיעד את ביצוען של אבני הדרך במערכת ניהול התכנון.
  • אכיפה של רישום הזכויות במקרקעין – עלה כי הליקוי שצוין בדוח הקודם – אכיפה יעילה נגד קבלנים להבטחת רישום הזכויות, תוקן במידה מועטה. בשנת 2014 העבירה רמ”י תלונות על ארבע חברות קבלניות לטיפול רשם הקבלנים, ובפועל משנת 2016 שיתוף הפעולה בין רמ”י ובין הרשם בנושא זה הופסק.
  • יישום ההמלצות בדבר השימוש בחוק רישום שיכונים ציבוריים – נמצא כי הליקוי שצוין בדוח הקודם – הקמת ועדות המשנה לרישום שיכונים ציבוריים לא תוקן. אמנם, בפועל חל קידום חלקי ברישום של יח”ד, והפרצלציה בכ-24,000 מ-50,000 יח”ד שנבנו על פי תוכניות של משרד הבינוי טרם נרשמה. אשר לכ-26,000 יח”ד האחרות – הפרצלציה נרשמה, אך טרם בוצע רישומן של יח”ד אלה כבתים משותפים, לרבות רישום זכויות המשתכנים בהן.
  • כמו כן נמצאו בעיות בנושאים הבאים: תוכנית עבודה לרישום זכויות; גיבוש תוכנית אסטרטגית; ליישום הרפורמה ברמ”י ויישום הרפורמה ברמ”י – הקניית בעלות.

מבקר המדינה מציין בדוח כי ביקורת המעקב העלתה כי טרם חל מפנה משמעותי בנושא זה. על כן בעינה עומדת ההמלצה לרמ”י, המופקדת בחוק על קידום הנושא, להקצות לכך משאבים בהתאם לתוכנית עבודה המבוססת על נתונים והכוללת יעדים כמותיים ולוחות זמנים למימושם, בשים לב לצורך בהדבקת הפיגור ברישום הזכויות על נכסים שנבנו בעבר. במקביל ראוי להגביר את האכיפה בנושא, בין היתר בדרך של בחינת קבלת ערבויות מהיזמים ובחינת דרכים לשיתוף פעולה עם רשם הקבלנים.

אחרי הבחירות: הדוחות פחתו

כמו כן בדק מבקר המדינה את פעילות התביעה העירונית בכמה מועצות מקומיות. בביקורת עלה כי בשנת 2018, שבה נערכו בחירות לרשויות המקומיות, קטן מספר הדוחות שנרשמו בארבע מועצות במידה ניכרת בהשוואה לשנת 2017: בית דגן – ירידה של 86%; גדרה – ירידה של 48%; גני תקווה – ירידה של 61%; כוכב יאיר – ירידה של 22%.

בבית דגן ובכוכב יאיר היה שיעור הבקשות לביטול דוחות שניתנו בשנים 2015 – 2019, ושהתובעים טרם החליטו בעניינם מתוך כלל הבקשות לביטול, כ-47% וכ-40%, בהתאמה. שיעורים אלו חורגים במידה ניכרת מהשיעור במועצות האחרות, שהיה בין חצי אחוז לשני אחוזים. בכוכב יאיר 41% מהבקשות הממתינות הוגשו בשנים 2015 – 2018.

כמו כן,  השיעור הממוצע של דוחות שחלף המועד האחרון לתשלומם ושטרם הועברו להליכי אכיפה היה כ-38%. נכון ליולי 2020, בגדרה ובכוכב יאיר טרם החלו בהליכי אכיפה ב-54% וב-47% דוחות, בהתאמה. שיעור החובות האבודים מכלל הקנסות שניתנו לפני יולי 2019 בגדרה ובבית דגן היה גבוה במידה ניכרת משיעורו במועצות האחרות שנבדקו – כ- 36% וכ-19%, בהתאמה. דוחות פעילות שהגישו התובעים העירוניים באזור, בבית דגן, בגני תקווה ובכוכב יאיר למחלקה להנחיית תובעים מוסמכי היועמ”ש לממשלה מדי שנה בשנה היו חלקיים.

מבקר  המדינה מציין  בדוח כי לצד חשיבות של עצמאות התביעה העירונית, הממצאים שהועלו בדוח זה ממחישים את הצורך בקיומם של פיקוח ובקרה על פעילותה. על המועצות המקומיות, על התובעים העירוניים וכן על המחלקה להנחיית תובעים לתת דעתם על הליקויים שהועלו בדוח זה, להפיק מהם לקחים ולפעול לתיקונם. איסוף הנתונים וניתוחם על ידי המחלקה יכול לסייע לה בבחינת הצורך בהנחיות מערכתיות ונקודתיות כדי לקדם אחידות ויעילות בעבודת התובעים העירוניים.

ללא מידע לציבור

נושא נוסף שאנגלמן בדק הוא הנגשת מאגרי מידע ממשלתיים וציבוריים לציבור. משרדי הממשלה ויחידות הסמך נדרשו בהחלטת הממשלה להשלים עד לסוף שנת 2017 את מיפוי המאגרים שברשותם ולהכין תוכנית עבודה רב-שנתית להנגשתם. מנתוני רשות התקשוב עולה כי נכון למאי 2019, כשליש מהמשרדים ביצעו את המיפוי באופן חלקי או לא ביצעו אותו כלל, וכ- 28% מהם לא הכינו תוכנית עבודה כאמור.

בנוסף, קובץ המיפוי, הכולל שדה של תאריכי יעד להנגשה, אמור לשמש הן קטלוג עדכני של כלל מאגרי המידע הממשלתיים והן תוכנית עבודה רב-שנתית להנגשתם עד לשנת 2022. נמצא בביקורת כי נכון לספטמבר 2020, קובץ המיפוי השוטף לא טויב ולא תוקף. עקב כך יש קושי ממשי לקבל תמונת מצב מהימנה לגבי מאגרי המידע הממשלתיים, ונפגעת היכולת להפיק מקובץ המיפוי השוטף תובנות תקפות.

ככלל, מאגרי המידע הממשלתיים בעולם מונגשים באתר מידע ייעודי (אתרי(Data.gov .  בביקורת עלה כי נכון לספטמבר 2020, קיימים בישראל מאגרים שהונגשו שלא באתר דאטה-גוב, אלא באתרים אחרים (באתר הממשלתי האחוד וכן באתרי משרדי ממשלה ויחידות סמך שטרם הוסבו לאתר האחוד). ביזור הנגשת המאגרים אינו עולה בקנה אחד עם החלטת הממשלה ומערים קשיים בפני המבקשים להשתמש בהם.

בנוסף, מנתוני רשות התקשוב עולה כי נכון למאי 2019, 10% מהמשרדים (ארבעה משרדים) לא הנגישו מאגרים באתר דאטה-גוב. בהחלטת הממשלה נקבע כי יש לקבוע תיעדוף בנוגע להנגשת מאגרי מידע בהתאם לכמה מדדים – האינטרס הציבורי שבפרסום המידע, התועלת הכלכלית שהציבור עשוי להפיק מפרסום המידע ועוד. לרשות התקשוב לא ידוע כמה מהמאגרים שהונגשו בפועל באתר דאטה-גוב הוגדרו בעלי עדיפות גבוהה להנגשה, ואם משרדי הממשלה עומדים ביעדים שנכללו בהנחיות רשות התקשוב להנגשת מאגרים שהוגדרו בעלי עדיפות גבוהה. כמו כן, התהליך המקצועי שהחלה בו רשות התקשוב לסיווג מאגרים בהתאם למקובל בעולם לצורך תיעדוף הנגשתם – טרם הושלם נכון לאוגוסט 2020.

עוד נמצא כי נכון לאוגוסט 2020 טרם פורסמה מדיניות להתממת מאגרי מידע, וממילא טרם נקבעו קווים מנחים או כלים רוחביים למימושה. בנוגע לאיכות הנגשת המאגרים נמצא כי נכון לספטמבר 2020 טרם בוצעה בדיקה פרטנית לגבי איכות המאגרים המונגשים באתר דאטה-גוב, בהתאם למה שנקבע בהחלטת הממשלה.

בביקורת עלה כי הסכומים שאושרו למשרדי הממשלה בכל שנה בשנים 2022-2017 במסגרת אישור בקשות התקצוב היו נמוכים ב-30% – 80% מהסכום שלפי החלטת הממשלה יש להקצות בכל שנה לתמרוץ משרדי הממשלה להנגשת מאגרי המידע שברשותם ולהעברות מידע (15 מיליון שקל).  עוד נמצא כי נכון לספטמבר 2020 לא בוצע הליך הבחינה שנקבע בהחלטת הממשלה לגבי הרחבת החובה להנגשת מאגרי מידע לגופים ציבוריים שהחלטת הממשלה אינה חלה עליהם (כגון הרשויות המקומיות ומוסדות להשכלה גבוהה). בנוסף, בהחלטת הממשלה נקבע כי יש להנגיש את מאגר נתוני הפשיעה של המשטרה עד לסוף שנת 2017. נכון לספטמבר 2020, מאגר זה טרם הונגש.

נוכח מקומה של ישראל במדד ההנגשה של ה-OECD (18 מתוך 34) וכדי לעמוד ביעדים שנקבעו בהחלטת הממשלה, מבקר המדינה ממליץ, בין היתר, לרשות התקשוב לבחון כיצד להמשיך בעבודת ההסברה בעניין זה בכלל, ובקרב הדרג הניהולי במשרדי הממשלה בפרט, כדי להביא לתיעדוף גבוה יותר של משימת הנגשת המאגרים בקרב משרדי הממשלה.

Inner 620/130

מומלץ עבורך

כתיבת תגובה