הפעילות התקציבית של הממשלה בהשפעת משבר הקורונה • בכמה הסתכמו הוצאות הממשלה מתחילת השנה? • ובמה מתבטאת הירידה המשמעותית בהכנסות המדינה?
דוד שלומוביץ 08.06.2020
דיוני הממשלה בנושא הקורונה| צילום: Marc Israel Sellem/POOL משרד האוצר פרסם אמש את דוח פעילות הממשלה, ממנו עולה כי בפעילותה התקציבית של הממשלה בחודש מאי נמדד גירעון בסך של 17.9 מיליארד שקל, לעומת חודש מאי אשתקד בו נמדד גירעון תקציבי בסך של 1 מיליארד שקל. במספרים, מדובר על גירעון של מצטבר של 46.2 מיליארד שקל לעומת גירעון בסך 15.1 מיליארד שקל בתקופה המקבילה אשתקד. כאשר בוחנים, כמקובל, את הגירעון המצטבר ב-12 החודשים האחרונים (יוני 2019 – מאי 2020) מתקבל נתון חריג בהיקפו העומד על 6% מהתמ"ג.
באוצר מדגישים כי "החל מחודש מרץ החלו להתבטא ההשפעות של משבר הקורונה על המשק הישראלי ועל הפעילות התקציבית. משבר הקורונה משפיע הן בצד ההוצאות והן בצד ההכנסות המתבטא בעליה בהוצאות הממשלה ומנגד בירידה חדה בהכנסות ממסים, ובכך שהביטוח הלאומי אינו מפקיד עודף הכנסות על הוצאות שנוצר מפעילותו עד לסוף חודש מאי, על מנת לשמור יתרות לחודשים הבאים בהם צפוי המוסד לסיים בגירעון תזרימי".
דוח פעילות הממשלה צופן בתוכו בשורות טובות ובשורות רעות. נפתח בחלק הטוב. היות ולא התקבל 'חוק התקציב' לפני תחילתה של שנת הכספים, הממשלה יכולה להוציא כל חודש סכום של 1/12 מהתקציב השנתי הקודם, בתוספת הצמדה למדד המחירים לצרכן. תקציב זה מכונה בעגה המקצועית 'תקציב המשכי'.
בהתאם לכך, נמדדים הוצאות והכנסות הממשלה בכל חודש לגופו, בנוסף לסיכום מתחילת השנה והצפי עד לסוף השנה. מהדוח עולה כי בחודש מאי הסתכמו ההוצאות של הממשלה ב-40.6 מיליארד, (משרדי הממשלה 37.2 מיליארד שקל, תשלומי ריבית על החוב הממשלתי 2.5 מיליארד שקל, ופירעון קרן וריבית למוסד לביטוח לאומי 0.9 מיליארד שקל).
ההוצאות בעלייה
נתון נוסף מספר לנו כי סך הוצאות הממשלה מתחילת השנה הסתכמו ב-172.5 מיליארד שקל לפי הפירוט הבא: הוצאות משרדי הממשלה 149.2 מיליארד שקל, כאשר מתוך זה 12.3 מיליארד שקל הוצאו להתמודדות עם משבר הקורונה. האם זה טוב או לא? הבה ונביט לנתוני 2019.
בחודשים ינואר – מאי 2019 הסתכמו סך הוצאות הממשלה ב-162.3 מיליארד שקל. אז נכון שמתחילת שנת 2020 חל גידול של 6.3% לעומת התקופה המקבילה אשתקד. אולם חשוב לדעת כי בנטרול ההוצאות להתמודדות עם 'משבר הקורונה' חל קיטון של 1.3%- לעומת הביצוע בתקופה המקבילה אשתקד וזאת הבשורה הטובה והחשובה.
מתחילת השנה חלה עלייה של 7.9% בהוצאות משרדי הממשלה לעומת התקופה המקבילה אשתקד. בניתוח מעמיק ניתן ללמוד שהוצאות המשרדים האזרחיים עלו ב-11.9%. לעומת זאת, הוצאות מערכת הביטחון ירדו ב-7.1%.
ירידות בהכנסות המדינה
הבשורות הרעות הן שהוצאות הממשלה גדלו בגלל משבר הקורונה והצורך לייצב את המשק. במשרד האוצר כתבו בדוח כי "לנוכח המשבר החמור שנוצר עקב התפשטות נגיף הקורונה, נדרשת הממשלה להוציא סכומים ניכרים הן לטובת מניעת התפשטות נגיף הקורונה וטיפול מיידי בחולים שנדבקו בו, והן לצורך סיוע משמעותי למשק כדי לאפשר לו לצלוח את המשבר האמור". על מנת לאפשר לממשלה להוציא את הסכומים האמורים אושר ב-7 לאפריל, תיקון לחוק יסוד התקציב ונקבע כי הממשלה תהיה רשאית להגדיל את ההוצאה מעבר למגבלת התקציב ההמשכי.
הבעיה היותר גדולה היא שהמדינה לא רק הוציאה יותר אלא גם הכניסה פחות. כתוצאה מהצטמצמות הפעילות במשק דהיינו ירידה בייצור ברכישות, בנסועה ובפעילות העסקית בכללותה, חלו ירידות חדות בהכנסות ממסים כמו מע"מ, בלו על הדלק ועוד.
בחודש מאי הסתכמו הכנסות הממשלה ב-22.6 מיליארד שקל. מתחילת השנה הסתכמו ההכנסות ב-126.4 מיליארד שקל, נתון המהווה קיטון נומינלי של 14.1% במינוס לעומת ההכנסות בתקופה המקבילה אשתקד. מניתוח הנתונים עולה, כי ההכנסות ממיסים סובלים מקיטון נומינלי של 7.8% במינוס לעומת התקופה המקבילה אשתקד (מיסים ישירים 4.3%-, מיסים עקיפים 11.6%-). גם ההכנסות מאגרות חוו קיטון נומינלי של 16.5% במינוס. בנוסף קטנו ההכנסות האחרות של הממשלה בסך 10.2 מיליארד שקל לעומת התקופה המקבילה אשתקד ואם לא די בכך, מתחילת השנה לא היו הפקדות של המוסד לביטוח לאומי זאת לעומת פירעון קרן וריבית בסך 10.3 מיליארד שקל.
האם הגירעון גרוע?
במילה גירעון מצטלצלים המילים גרוע ורע, אולם כלל לא בטוח שהדברים תמיד נכונים. חשוב להדגיש כי כשיש גירעון בתקציב משפחתי הדבר חמור ביותר וכל מומחי הכלכלה המשפחתית מזהירים ממנו. גירעון בהכנסות משק הבית מחייב הידוק החגורה, לצד לקיחת הלוואות המצמצמות את מרחב ההכנסות לטווח הארוך. כאשר גירעון משק בית לא מטופל בזמן, הדרך לחדלות פירעון – או במילים פחות מכובסות 'הוצאה לפועל' – קצרה.
תקציב ממשלתי מזכיר בהתנהלותו את התקציב הביתי אולם הוא שונה ממנו מהותית. הגדלת הגירעון בתקציב המדינה פירושו על פי רוב השקעות בתשתיות, במגזר העסקי ובאזרחים בכלל, דבר המוביל ליצירת מקורות הכנסה נוספים למדינה הן בטווח הקצר והן בטווח הארוך.
גירעון סביר ולא מסוכן
לפני כשנה, כאשר בחודש יוני נמדד גירעון בסך של 6.8 מיליארד שקל וסך כל הגירעון המצטבר לשנת התקציב 2019 היה עדיין במסגרת תכנון יעד הגירעון הממשלתי, עיתוני השמאל צעקו חמס. כאן ב'ביזנעס' התעקשנו לראות את התמונה הרחבה בלי פאניקה מיותרת וכך כתבנו: "את הפרשנות הכלכלית של הנתונים, יעשה כל פרשן לפי השקפת עולמו הפוליטי. הפרשן הימני יכוון את הזרקור על הנתונים הטובים כדוגמת הגידול של כמעט פי שתיים בביצועים הממשלתיים, ואילו הפרשן השמאלי יתעקש לזעוק געוואלד כנגד גירעון הממשלה. האמת כמו תמיד נמצאת אי שם באמצע. ננסה להביא את הנתונים כמות שהם. ‘ביזנעס’ משאיר לכם את אופציית הפרשנות".
שני טורי דעה שהופיעו בשבוע שעבר ב'גלובס' מגלים לנו שהכל עניין של פרשנות. כאשר רוצים לתת לממשלה קרדיט וסיכוי, הנתונים סבירים וכאשר רוח המפקד אומרת לתקוף, הנתונים רעים. ד"ר טל שחור – חוקר בחוג לכלכלה במכללת עמק יזרעאל שואל בטורו "האם גידול בגירעון הממשלה באמת כל-כך מסוכן?" לדבריו, "החוב הלאומי והאינפלציה בישראל נמוכים, ונראה כי במצב הנוכחי פקידי האוצר יכולים לשחרר מעט את החבל ולאפשר לממשלה להוציא את הכסף הדרוש כדי לעודד את הפעילות הכלכלית של המשק".
כראיה לפרשנותו הוא כותב כך: "החוב הלאומי, שבשנות השמונים הגיע ל-260% תוצר (!), עומד היום על 60% בלבד, דומה למדינות כמו גרמניה ופינלנד והרבה פחות ממדינות כמו קנדה או אוסטריה (שלא לדבר על איטליה ויוון), וגם האינפלציה נמוכה מאוד. צעדים כאלה (הוצאת הכספים הדרושים לעידוד המשק. ד"ש) צפויים להגדיל בעתיד את ההכנסות מסים ולאפשר חזרה לגירעון סביר".
לא מחזירים את החוב הציבורי
בטור אחר טוען פרופ' רפי מלניק – המשנה לנשיא לעניינים אקדמיים במרכז הבינתחומי הרצליה, כי לא צריך לדאוג מהחוב הציבורי התופח. מלניק, שהיה בעברו חבר הוועדה המוניטרית של בנק ישראל, מסביר כי "כלכלת ישראל איתנה מספיק להתמודד עם נטל החוב שייווצר, וסוכנויות הדירוג הבינלאומיות תמשכנה לדרג אותה כמקום בטוח להלוות לה כספים ולעשות אתה עסקים".
בהסבר לדברים כותב מלניק כי "גידול הגירעון פועל כמייצב אוטומטי, המרכך את הפגיעה הכלכלית. ניסיון למניעת היווצרות הגירעון היה ממיט אסון על הכלכלה והחברה הישראלית. מימון הגירעון נעשה באמצעות הלוואות שנוטלת הממשלה, מהלך המגדיל, כמובן, את החוב הציבורי". כאן שואל מלניק "איך נחזיר את החוב?"
כתשובה מפתיע מלניק ואומר "את החוב לא נחזיר". הכיצד? "ניקח לדוגמה את הטיפול בחוב שנוצר במיתון של 2001-2002. בשנת 2003 טיפס החוב הציבורי לכ-93% תוצר; משקל זה התכווץ על פני זמן ובשנת 2019 הגיע לכ-60% תוצר".
כדי להצדיק את האמירה המפתיעה שלו, הוא עובר לדבר בשקלים: "החוב ב-2003 היה כ-540 מיליארד שקל ואילו ב-2019 עלה לכ-840 מיליארד שקל; כלומר, לא רק שהחוב לא הוחזר, הוא אפילו עלה, אבל, יחסית לתוצר שהוא בסיס המס שממנו ניתן לשרת את החוב, הוא ירד, וזה מה שחשוב. איך קרה הנס הזה? צמיחת התוצר במחירים שוטפים גדל מ-2003 ועד 2019 ב-144%, גידול ריאלי של כ-85%, ויתר הגידול נבע מעליית מחירים, זאת, בהשוואה לגידול חוב של כ-57% באותה תקופה. בתקופה זו הגירעון הממוצע של הממשלה הרחבה היה 3.4% מהתוצר. כלכלת ישראל יכולה לשחזר את הביצועים האלה לאחר שנחזיר את המשק לצמיחה, ושיעור האבטלה יהיה במגמת ירידה".
בטורו הוא מביא ראיות נוספות ויציבות לדעתו ולמסקנתו "גם אם החוב יטפס עד ל-80% תוצר ואף יותר – תוספת של כ-280 מיליארד שקל, המשק לא ידרדר לחוסר יציבות פיננסית. החוב יהיה עדיין נמוך מחלק גדול של מדינות ה-OECD".
התקציב המאתגר של כל הזמנים
כאמור הכל עניין של פרשנות. לצד הפעילות הכלכלית השוטפת, פועלים שר האוצר ישראל כ"ץ וראש הממשלה לבניית התקציב של 2020 כשהעיניים צופיות לתקציב 2021. על פי דיווח ב'מעריב', התקציב אמור היה להיות מאושר עד אמצע חודש אוגוסט, אך בהחלטת שר האוצר, הדבר יקרה רק סמוך לאוקטובר. החלטת הדחייה התקבלה על רקע חוסר הוודאות הכלכלית והאפשרות לשקיעת המשק למיתון ועל פי הדיווח הדבר נעשה בגיבוי ראש הממשלה בנימין נתניהו.
שנת 2020 כבר גמורה מבחינה כלכלית. משבר הקורונה טרף את כל הקלפים והמטרה כעת היא עידוד המשק והחסרה לשגרה. תקציב 2021 לעומת זאת צפוי להיות מאתגר מאוד, אם לא אחד המאתגרים ביותר שנעשו בישראל עד היום. הצמד בנימין נתניהו-ישראל כ"ץ יאלצו להתמודד בבניית התקציב בין היתר עם צמד שרים שהיו יושבי ראש הסתדרות בעבר – אבי ניסנקורן ועמיר פרץ.
התקציב יאלץ לקחת בחשבון גירעון בסביבות ה-10% עד 12%, צמיחה שלילית של יותר מ-5% תוצר ואבטלה שאין לדעת כיצד תתפתח. המדינה תצטרך להשקיע בתמיכה בפעילות הכלכלית של המשק, להעניק ערבויות, לעודד צריכה ולהשקיע בתשתיות. קל זה לא יהיה.
