עיר-בוביה || התחדשות במבוכה: הצעד הבא של 'תמ"א 38'

התחדשות בניינית | אילוסטרציה: Pixabay

קריסתה המהדהדת של תוכנית תמ"א 38 עוד תילמד רבות בבתי הספר לפוליטיקה, בירוקרטיה ותככים יצריים. הזיגזוג המפואר של הרשויות בתחום התמ"א, יצרו יצור בלתי מזוהה, מסורבל וקשה להשגה. נראה שרבים, בכנסת ובוועדות השונות – הארציות או המקומיות – שכחו לחלוטין שמדובר בתוכנית שאמורה, לפחות במקור, להגן על יושבי הארץ הזאת, מפני רעידת אדמה שעלולה לבוא.

המדינה מעדיפה משום מה להתעלם מהעובדה, כי לאחר רעידת אדמה המדינה תיאלץ להוציא מכיסה מיליארדי שקלים, כדי לתת קורת גג למאות אלפי אזרחים. החשש הוא שאלפי בתים שנבנו לפני 1980 יקרסו, בגלל שמעולם לא עברו חיזוק עקב מדיניות כזאת או אחרת או שיקולים כלכליים ויזמיים.

כבר לפני שנה נטען כי התמ"א מתה וכי יש צורך בתוכנית חדשה. לאחרונה נערך פורום 'דנס' שעסק בתחום ההתחדשות העירונית, בהנחיית דפנה שחר. בפורום השתתף גם יו"ר הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית חיים אביטן, ולדבריו – שהובאו בדיווח ב'כלכליסט' – התוכנית ממשיכה לפעול בינתיים. בשנה האחרונה, למרות משבר הקורונה, אושרו 11 אלף יחידות דיור בהתחדשות עירונית למתן תוקף ועוד 37 אלף יחידות דיור אושרו להפקדה להתנגדויות הציבור.

"לשמחתנו, גם הרשויות המקומיות הבינו את הפוטנציאל הטמון בהתחדשות עירונית, והיום הן מתדפקות על דלתנו כדי לקבל תקציבים לתכנון מתחמים גדולים של פינוי-בינוי", אמר אביטן.

לטענתו, פינוי-בינוי יהיה הדבר המרכזי בתחום ההתחדשות העירונית, וגם החלופה לתמ"א 38 תצליח יותר מקודמתה. "התוכנית החדשה (התחדשות בניינית. ראו להלן. ד"ש) נותנת מענה גם למרחב הציבורי. היא מחייבת את היזם להקים מבני ציבור במסגרת הפרויקט, ולכן גם הרשויות המקומיות יהיו יותר נלהבות מהתוכנית".

תכנית לערים מסוימות?

החלופה עליה דיבר אביטן מתייחסת לפרויקט חדש אותו מקדמת הרשות להתחדשות עירונית: 'התחדשות בניינית'. מדובר בפרויקט אשר אמור להחליף את תמ"א 38 שיפוג תוקפה בעוד כשנתיים (אוקטובר 2022) ובמסגרתו יופקו תוכניות פרטניות לרשויות מקומיות שונות, עם הגדרות לתנאים הדרושים לחיזוק מבנים נגד רעידות אדמה.

בימים אלה, מפרסמת הרשות קול קורא לרשויות המקומיות להגיש מועמדות לשיתוף פעולה עמם בנושא התחדשות בניינית. לפני שכלל הבניינים הישנים יצאו במחול נסביר, כי מדובר על תקציב הנאמד ב-10 מיליון שקלים בלבד. על פי הערכות ברשות, התקציב בקושי יספיק לקידומן של תוכניות בארבע רשויות מבוססות יחסית.

עיון בקול הקורא מעלה חשש שהמסמך נכתב לערים מסוימות מאוד בארץ, ומתעלם מערים היושבות על קו השבר הסורי-אפריקני כדוגמת: בית שאן טבריה וערד, להם יועדה במקורה תוכנית התמ"א בשנת 2005. כעת מדובר בסדרה של קריטריונים המגדירות את התוכנית למספר ערים מצומצם.

כך למשל נקבע כי תינתן עדיפות לרשויות בפריפריה, המדורגות במדד הסוציו אקונומי 5 ומטה. מדובר אמנם בהגדרה רחבה מאוד, אולם ההוראה הבאה מגבילה את ההוראה הקודמת: מחיר ממוצע של 13,500 שקל למ"ר בנוי ביישוב. סכום הנחשב לגבוה ממרבית היישובים בפריפריה.

בנוסף, בתחומי הרשות המקומית המעוניינת להצטרף לתוכנית, צריכים להיות קיימים לכל הפחות 100 בניינים המתאימים להתחדשות בניינית. זאת ועוד, נכתב, התנאי לאישורה הוא כי על הבניינים המתאימים להתחדשות בניינית לא חלה תכנית מפורטת בתוקף המסדירה את אופן ההתחדשות הבניינית ושניתן מכוחה להוציא היתרי בנייה, ובכלל זאת תכנית לפי סעיף 23 או שתוקפה של התכנית עומד לפוג עד סוף שנת 2022 – כך לפי הגדרות הקול הקורא. (סעיף 23, בקצרה, מאפשר להחיל את תכנית חיזוק המבנים תמ"א 38, גם על אזורים מסויימים בערים שבהן אין אפשרות ליישם את כללי תמ"א 38, ומתוקף סעיף 23 ניתן לסטות מהוראות התכנית המקורית, שחלה באופן כוללני על כלל ערי ישראל).

עדנה לבניין הבודד

בהמשך, המסמך מונה עוד ועוד פרטים ייחודיים, המצמצמים עוד יותר את הערים היכולות להיכלל בתוך התוכנית: מהי היקף פעילות בתחום ההתחדשות העירונית מכח תמ"א 38 באופן יחסי לגודל היישוב (תימדד על פי מספר יחידות הדיור החדשות שהתווספו בהיתרי בנייה שניתנו מתוקף תמ"א 38 מתחילת שנת 2015 עד סוף שנת 2019); האם לרשות מקומית יש מסמך מדיניות מאושר לנושא תמ"א 38 או לכל הפחות מסמך תכנוני מאושר אחר המתייחס לתחומים הרלוונטיים להתחדשות עירונית; מהו משך הזמן שבו הרשות המקומית הוציאה הוצאת היתרי בנייה מכח תמ"א 38 בין השנים 2019-2015, ועוד.

בשלב זה, נראה כי הערים המרכזיות והמבוססות, הן אלה שיזכו שוב בהתחדשות העירונית. אולם מעתה מחקו את המושג 'התחדשות עירונית' וכתבו במקומו, כאמור, את המושג החדש 'התחדשות בניינית' –  "התחדשות עירונית ברמת הבניין הבודד או המגרש הבודד בדרך של חיזוק או בדרך של הריסה ובנייה מחדש", כדברי הקול הקורא.

"ההחלטה ברשות להתחדשות עירונית לסייע לרשויות מקומיות להכין תוכניות היא חיובית בהחלט",  אמר סגן נשיא התאחדות הקבלנים בוני הארץ, חיים פייגלין ל'גלובס'. "על הרשויות להכין בהקדם האפשרי תכניות להתחדשות עירונית על מנת לקצר ולהקל על הליכי התכנון בתחום זה שהפכו בשנה האחרונה לקשים בערים רבות. יש לברך על התערבות אמיתית ותועלתית של המדינה בקידום התחדשות עירונית.

"עם זאת, יש להזכיר כי בינתיים הרשויות המקומיות אינן מחויבות להכנת תוכניות התחדשות. לכן, כאשר רשות מקומית אינה פועלת לקידום הנושא בשטחה, למרות רצון אמיתי של התושבים והיזמים לבצע התחדשות, יש לנקוט כלפיה בצעדים שיעודדו ויחייבו אותה לקידום הנושא".

בלי שיניים – זינוק במחירים

על מנת שהמהלך של הרשות להתחדשות עירונית יצליח, יש לאמץ את המודל של תוכניות רובע 3 ורובע 4 בתל אביב. לדברי עו"ד ענת בירן (ב'גלובס'), הניסיון מראה כי המודל הזה עובד, ויוצר ודאות בקרב דיירים ויזמים. שתי התוכניות הן בסמכות מחוזיות: "כדי שהתוכנית המקומיות שיחליפו את תמ"א 38 יהיו יעילות הן חייבות להיות תוכניות שיאושרו בוועדה המחוזית. ועדות הערר כבר קבעו כי הוועדות המקומיות אינן יכולות לקבוע זכויות בניה אלא יונקות את סמכותן מהוראות התמ"א. יש חשש שביום בו התמ"א 38 תפקע לא יהיה בסיס לזכויות שהועדות המקומיות יתנו".

בירן סבורה עוד כי יש לקבוע זכויות מוקנות ולמנוע אפשרות להתנגדויות על כל פרויקט. וגם, לאחר אישור התוכנית ברמה המחוזית, אין לתת שיקול דעת לוועדה המקומית לגבי כל פרויקט. "ברמת השרון יש תוכנית התחדשות מחוזית אך לוועדה המקומית ניתן שיקול דעת ואז למעשה, פרויקטים נתקעים ושוב נוצרת אי ודאות", הסבירה. "אנחנו רואים כיצד חילופין של מהנדס עיר או ראש עיר, יכולים לשנות את כל המדיניות ולפתע כל הפרויקטים נעצרים, ראינו את זה ברמת גן וכיום רואים את זה בנתניה. מתן שיקול הדעת לרשויות יהפוך שוב את התחום לג'ונגל, למגרש פרוץ ללא שום ודאות".

בירן מוסיפה כי "חסם נוסף ממנו יש להימנע הוא קביעת מכסות לתמ"א 38. בראשון לציון ובת ים הגבילו את כמות יחידות הדיור המאושרות לשנה במסגרת תמ"א 38, כדי שלא תהיה העמסה על תשתיות. נוצר מצב שבו אנשים מקדמים את הפרויקט וברגע האחרון מגלים שאין מכסה. ולסיום, חייבים לדאוג שהפרויקטים יהיו בעלי כדאיות כלכלית הולמת לדיירים וליזמים. התחדשות עירונית נחוצה מאוד להגדלת היצע הדיור בערים בישראל ואם ימשיכו ליצור תוכניות בלי שיניים וללא כדאיות כלכלית הפרויקטים לא יצאו לדרך והמחירים ימשיכו לעלות".

סיכון גבוה ואיבוד זכויות

ראוי לציין כי בפורום 'דנס', אמרה אפרת שגב, סמנכ”לית דאטה ואנליזה בדן אנד ברדסטריט, כי בתחום ההתחדשות העירונית פועלים 1,400 יזמים, לאחר שנרשמה כניסה של גורמים פחות מקצועיים ופחות איתנים פיננסית לתחום. לטענת שגב רמת הסיכון בענף עלתה, וכי 30% עד 40% מהחברות הפועלות בתחום מצויות בסיכון גבוה. 350 מהחברות צפויות להגיע לכשל פיננסי עד סוף השנה, ו־230 חברות נוספות מצויות ברמת סיכון גבוהה.

השבוע דיווחנו כי משרד הבינוי והשיכון פונה לציבור במטרה לשמוע עמדות נוספות כיצד ניתן לטפל בסוגיה של הערות אזהרה בפרויקטים מסוג תמ”א 38/1. בין היתר, נבחנת האפשרות לשינוי לוח התשלומים בפרויקטים מסוג תמ”א 38/1 בהם הבטוחה היא מסוג הערת אזהרה. הדבר נובע ממספר מקרים שבהם היזם נכנס להליכי פירוק, והרוכשים איבדו כספים ששולמו עבור הדירה שרכשו, על שנרשמה הערת אזהרה על שמם בהתאם לחוק.

בחודש אוגוסט 2020, קבע בית המשפט העליון תקדים, ולפיו הערת אזהרה כבר אינה מבטיחה את זכויות היזם וכי היא אינה הגנה מובטחת לרוכשי דירות. את משמעות המהלך הסביר גלעד צוויק ב'ישראל היום': כספם של משקיעים או רוכשים בפרויקטים של תמ"א 38 אינו מובטח היות והפסיקה ביטלה את זכותם של הרוכשים בדירות במקרה של פשיטת רגל של היזם.

"משמעות הפסיקה היא", כותב צוויק, "שרוכשי הדירות בפרויקט איבדו את זכויותיהם בדירות שקנו, וייתכן שאף לא יקבלו את כספם בחזרה. זאת, מכיוון שהיזם נקלע לפשיטת רגל, ולטענת המפרק, שום יזם אחר לא היה מעוניין להשלים את המיזם. בית המשפט קיבל את הטענה וקבע כי מחיקת הערת האזהרה היא הדרך היחידה לקדם את פרויקט התמ"א התקוע".

בהמשך הדיווח טענו מומחים בתחום, כי הפסיקה יוצרת בעיה חריפה: רוכשי דירות, שעד כה היו במעמד של נושה מובטח והיו סבורים שכספם מוגן, כך שהם יהיו הראשונים לקבלו בחזרה במקרה שבו היזם פושט רגל, לא יוכלו כעת להסתמך על המכשיר המשפטי הזה. כעת אין כל הבטחה שהם יקבלו את כספם במקרה שלא תסופק להם התמורה – הדירה.

המחלה של התמ"א: חוסר וודאות קולוסאלי

"בית המשפט יצר חוסר ודאות בשוק הנדל"ן, והשוק כולו כבר משנה את התנהגותו", מזהיר ב'ישראל היום' עו"ד חן בכר ממשרד בכר שבתאי, שייצג את אחד הרוכשים בפרויקט ברמת גן, "כעת נוצר חשש אמיתי שיזמים בפרויקטים של תמ"א 38, שבדרך כלל מתקשים לקבל ליווי בנקאי, יתקשו למכור דירות בשל החשש של הרוכשים הפוטנציאליים לקנות דירה בפרויקט שאינו מספק להם הגנה על כספם. פסיקה זו של בית המשפט גם אינה עולה בקנה אחד עם הוראות חוק המכר דירות, ולמעשה 'שולחת' את הדיירים להוכיח בפני המפרק את ההגנה שהחוק כבר נתן להם. יש בפסיקה הזו היפוך נטלים, שמייצר אי ודאות בשוק הנדל"ן כולו".

חוסר הוודאות השולט בתחום ההתחדשות העירונית, נוגע גם בשינויים בתמורות של הדיירים בפרויקטים השונים. בשנה  האחרונה שינו רשויות רבות בארץ את זכויות הבנייה בפרויקטים מסוג זה, – למרבה ההפתעה גם רטרואקטיבי – ובעקבות כך יזמים רבים נאלצו לפתוח את ההסכמים שנחתמו עם הדיירים. בפברואר השנה פרסמה הרשות להתחדשות עירונית את עמדתה, ולפיה, 12 מ"ר היא התוספת הראויה לדירה. הרשות התיישרה למעשה עם הקו שהובילו עיריית תל אביב ועיריות נוספות ביניהן נתניה, פתח תקווה.

בסקירה ארוכה של הנושא ב-ynet, הביאה הילה ציאון שורה של מקרים שבהם נאלצו היזמים לפתוח את ההסכמים מול הדיירים על מנת להקטין את שטחי התמורה המגיעים להם (לעיתים מ-40-50 מ"ר ל-12-15 מ"ר). מבחינת החוק מדובר אמנם בעילה לביטול ההסכם מול היזם, אולם בכתבה ממליצים אנשי מקצוע העוסקים בתחום, לבחון כל מקרה לגופו, שכן גם היזם במקרה זה פועל תחת אילוץ של שינוי מדיניות מצד הרשות.

התמורה נחתכה, הדיירים נשארו

עו"ד קרן פרשקר ממשרד רז-כהן, פרשקר ושות', המתמחה בייצוג דיירים בפרויקטים של התחדשות עירונית, הביאה בכתבה דוגמא למקרה שכזה: "בפרויקט תמ"א 38 ברחוב יהודה הנשיא ברמת גן, שמצוי כעת בעיצומה של הבנייה, נחתכה התמורה בשני שליש – מ-15 מ"ר ל-5 מ"ר בלבד, אך ההמלצה שלנו לדיירים הייתה להישאר בפרויקט". זהבה ליבנה, דיירת בפרויקט, הסבירה בדיווח כי למרות התמורה המצומצמת העדיפו השכנים להישאר עם היזם ולהמשיך בפרויקט. "לא היה טעם להחליף יזם משום שהקיצוץ הגיע מהעירייה. האלטרנטיבה הייתה להישאר עם בית משותף מוזנח ללא חניות וללא מעליות".

במקרים אחרים נפתח חוזה מקורי ברמת גן שהבטיח 25 מ"ר תוספת ושונה ל-11 מ"ר תוספת בלבד. גם כאן המליצה עו"ד פרשקר שלא להחליף את היזם כדי למנוע סרבול בהמשך התהליך; בחולון הובטחו 30 מ"ר אך העירייה החליטה לאחר מכן על 12 מ"ר בלבד. במקרה זה היזם (חברת תדהר) החליט לקצץ מזכויות הבנייה שלו ולהעבירן לדיירים על מנת שלא לפתוח הסכם; בהרצליה הובטחו לדיירים דירות 110 מ"ר שצומצמו בעקבות המדיניות העירונית ל-103 מ"ר. במקרה זה מדובר על דירות מקוריות בנות 60 מ"ר, כך שעדיין מדובר בתוספת גדולה והדיירים אכן המשיכו עם היזם.

לעומת זאת ישנם מקרים שבהם היזם מבקש לנצל את שינוי המדיניות כדי להרוויח על גב הדיירים. לדבריה, "גם כאשר הרשויות מצהירות על תוספת מקסימלית של 12 או 15 מ"ר לדירה, היזם לא בהכרח מוגבל לכך, ופעמים רבות יציע תוספת גבוהה יותר. חלק מהיזמים מוכנים לשחוק את הרווחיות שלהם ובכך להגדיל את התמורה לדיירים. בכל מקרה, הדיירים אינם מחויבים להיצמד להמלצות של הוועדה המקומית ויכולים לנסות למקסם את התמורה". ישנם מקרים בהם המליצה פרשקר להזיז את היזם, ולהוציא את הפרויקט למכרז נוסף.

לא להחלטות רטרואקטיביות

מקרים אלו ואחרים זוכים להד רב במסדרונות התכנון בארץ, ומדגישים את חוסר הוודאות התכנונית בפרויקטים בתחום זה. היעדר הוודאות מביאה דיירים רבים לחוסר אונים ולהוצאות מרובות והפרויקטים נתקעים שוב ושוב בצינורות התכנון. מצב זה שולל למעשה את הכותרת המוצהרת של התמ"א – תוכנית המתאר הארצית לחיזוק מבנים נגד רעידות אדמה, והופך לתוכנית המתאר הארצית לחיזוק כיסי היזמים וחשבונות הבנק שלהם.

בדיווח טען עו"ד מיכה גדרון, לשעבר יו"ר ועדת הערר לתכנון ולבנייה במחוז תל אביב, כי "היעדר הוודאות התכנונית הוא החסם המרכזי העומד כיום בפני תחום ההתחדשות העירונית כולו. יש להסדיר את נושא הוודאות אחת ולתמיד באמצעות חקיקה, באופן שיבהיר שכל שינוי מדיניות שאודותיו החליטה הוועדה יחול רק מאותה נקודת הזמן שבו הוא נקבע על פרויקטים עתידיים, שבהם טרם נמסר תיק המידע ליזמים".

נציין כי באזורי הביקוש המדינה מעדיפה שכוחות השוק והיזמים הם אלו שישלמו על חיזוק הבניינים מפני רעידות אדמה. לעומת זאת, בכל הקשור לפריפריה הגיאוגרפית – שם השוק אינו מאפשר להוסיף יח"ד בתמורה לחיזוק הבניין – מומחים רבים טוענים כי רק כאשר המדינה תכניס את היד לכיס, ניתן יהיה להבטיח את שלומם של האזרחים במקרה של רעידת אדמה.

כשיש כסף מצד אחד, ואזרחים מצד שני, יותר קל להביט אל הצד המרוח בחמאה עכשיו ולעצום עין מול אסון שעלול לעלות למדינה, לקופתה ולתושביה, בדמים מרובים תרתי משמע.